Program „Rodzina 500+” znacznie wpłynie na finanse JST

Sytuacja finansowa budżetów gmin z roku na rok się polepsza. Pozytywny trend może zostać jednak zachwiany poprzez wprowadzony w 2016 roku program „Rodzina 500+”. Ten oraz inne wnioski na temat wpływu programu „Rodzina 500+” na budżety JST, są wynikiem raportu o stanie finansów JST w 2016 r. przeprowadzonego przez agencję ratingową INC Rating.

W obecnej formie świadczenie w wysokości 500 zł przyznawane jest na każde drugie i kolejne dziecko. Świadczenie na pierwsze dziecko można otrzymać w sytuacji, gdy dochód na członka rodziny nie przekracza 800 zł (lub w przypadku dzieci niepełnosprawnych – 1200 zł). Program w całości finansowany jest z budżetu państwa, jednak to na barkach gmin spoczywa jego obsługa operacyjna. Te ostatnie są odpowiedzialne za przyjmowanie wniosków oraz wypłacanie świadczeń, a pracownicy miejscowych ośrodków pomocy społecznej mogą weryfikować ich słuszność i zgłaszać do odpowiednich organów wydatkowanie środków niezgodne z ich przeznaczeniem.

Finansowanie programu w całości z budżetu państwa sprawia, że „Rodzina 500+”, co do zasady,  powinien mieć wyłącznie przepływowy charakter w budżecie gminy. Ważny jest tutaj fakt, że również koszty obsługi (zaangażowanie urzędników) są pokrywane ze środków administracji centralnej.

Można tym samym powiedzieć, że realizacja programu w takim samym stopniu zwiększa dochody bieżące gmin, jak i ich wydatki bieżące. Program ten nie powinien mieć więc wpływu na pozycje wynikowe budżetu, takie jak nadwyżka operacyjna czy nadwyżka/deficyt. W praktyce budżety gmin stają się większe, jednak nie ma to bezpośredniego przełożenia na poprawę ich sytuacji finansowej. Stan ten dobrze obrazuje poniższy wykres:

500+

Blisko proporcjonalny wzrost transferów bieżących (38,43% r/r) oraz pozostałych wydatków bieżących (39,50% r/r) w 2016 roku, nie wpływa na wynik budżetu gmin. Wzrost ewentualnej nadwyżki lub deficytu był spowodowany zwiększeniem pozostałych dochodów (bez 500+), a spadek w 2017 roku jest związany z szybciej rosnącymi wydatkami bieżącymi oraz uruchomieniem nowej unijnej perspektywy, która jest bezpośrednio skorelowana ze zwiększeniem wydatków majątkowych.

Zmiany te mają natomiast pośredni wpływ na kształt budżetu, a przede wszystkim na opisujące go wskaźniki. Wśród nich można wymienić przykładowe następstwa tego oddziaływania:

  • sztuczne zwiększenie budżetu gminy,
  • zaburzenie relacji Indywidualnego Wskaźnika Zadłużenia,
  • zwiększenie rezerw budżetowych w polskich gminach.

Zadłużenie krajów często określa się za pomocą porównania go do Produktu Krajowego Brutto. Dzięki temu, można w łatwy sposób zestawić poziom zadłużenia dużego kraju (np. Rosja), z krajem mniejszym (np. Finlandia). Jest to powszechnie stosowany standard w prasie, dlatego wielu dziennikarzy szuka podobnego wskaźnika do porównywania poziomu zadłużenia jednostek samorządowych. Najczęściej wykorzystywany w tym celu jest wskaźnik zadłużenia do dochodów ogółem, który aż do końca 2010 roku miał umocowanie w polskim prawie poprzez regułę zakazującą samorządom zadłużania się na kwotę przekraczającą 60% ich dochodów.

Zgodnie z raportem Sytuacja Finansowa Jednostek Samorządu Terytorialnego w 2016 r.:

Realizacja programu „Rodzina 500+” doprowadziła do znacznego wzrostu dochodów JST. Tym samym okresowo znacznie zwiększony został maksymalny poziom wydatków związanych z obsługą zadłużenia, co w dłuższej perspektywie może prowadzić do problemów JST z zachowaniem płynności finansowej lub uchwalaniem budżetów.”

Program „Rodzina 500+” wpłynął na zwiększenie budżetu gmin, co przełożyło się na polepszenie relacji zadłużenia i jego obsługi do dochodów bieżących i dochodów ogółem. Na tej podstawie można odnieść wrażenie, że zdolność kredytowa poszczególnych gmin wzrosła, co nie jest jednak zgodne z rzeczywistością. Dochody i wydatki związane z programem są sztywne, o czysto przepływowym charakterze, a więc nie mogą być rozdysponowane w żaden inny sposób niż świadczenie wychowawcze, a tym samym nie wpływają na zdolność obsługi zadłużenia.

O ile sztuczne zwiększenie budżetu jest widoczne i łatwe do zrozumienia, o tyle wpływ na wielkość Indywidualnego Wskaźnika Zadłużenia jest bardziej subtelny. Nie wchodząc w szczegóły jego konstrukcji, zwiększenie dochodów ogółem gmin powoduje teoretyczny wzrost możliwości obsługi długu. Innymi słowy, poprzeczka ograniczająca zadłużenia samorządów została sztucznie podniesiona na okres najbliższych 2 lat. Może to w konsekwencji doprowadzić do podjęcia przez gminy irracjonalnych decyzji o zaciąganiu nowych zobowiązań, co szczególnie negatywnie odbije się na sytuacji jednostek o słabszych podstawach budżetowych.

Kolejnym istotnym punktem są rezerwy, których tworzenie narzucone jest gminom przez ustawy
o finansach publicznych i zarządzaniu kryzysowym. Zgodnie z tą pierwszą, każda jednostka samorządu terytorialnego ma obowiązek utworzyć rezerwę ogólną w wysokości nie mniejszej niż 0,1% oraz nie większej niż 1% budżetu. Jednostki samorządowe mają również możliwość tworzenia rezerw celowych w wysokości nie większej niż 5% budżetu. W związku z wprowadzeniem świadczenia z programu „Rodzina 500+”, limity te zostaną istotnie zmienione, co zaburzy ich działania ochronne. Na nieoczekiwany wpływ programu na rezerwy związane z zarządzaniem kryzysowym uwagę zwrócił Serwis Samorządowy PAP, pisząc w jednym z artykułów, że zgodnie z obowiązującym prawodawstwem, samorządy muszą zamrozić

nawet o jedną trzecią wyższe kwoty na ten cel. W przypadku Legnicy to o 315 tys. zł więcej niż w roku 2016, w Częstochowie będzie to z kolei kwota większa o 400 tys. zł.

Pomimo przepływowego charakteru programu „Rodzina 500+”, jego wpływ na budżet gmin jest wyraźnie widoczny. Pomijając obsługę operacyjną, która kosztowała w 2016 roku 337 milionów złotych, warto zastanowić się, czy transfery finansowe z tego tytułu nie powinny zostać wyłączone z budżetu gmin lub przynajmniej w mocniejszy sposób zaakcentowane przy tworzeniu planów finansowych.

Na koniec należy zwrócić uwagę na jeszcze jeden aspekt programu „Rodzina 500+” wskazany w raporcie analitycznym INC Rating. Wprowadzenie programu w roku 2016 spowodowało wzrost konsumpcji, co podkreśla również Narodowy Bank Polski w każdym kolejnym publikowanym „Raporcie o inflacji”. Wzrost konsumpcji wpływa bezpośrednio na przychody przedsiębiorstw, a więc i na wysokość płaconych przez nie podatków dochodowych (CIT). Mimo, że te ostatnie powszechnie kojarzone są z dochodami budżetu centralnego (budżetu państwa), blisko jedna czwarta wpływów pozostaje w samorządach na terytorium, którego dane przedsiębiorstwo płaci podatki – 6,71% płaconych podatków CIT otrzymują gminy, 1,40% powiaty, a 14,75% przekazywane jest do budżetu wojewódzkiego.

Wprowadzenie programu „Rodzina 500+” jest więc bardzo złożoną reformą, nie tylko ze względu na wymiar społeczny, ale także na znaczenie i wpływ jaki wywiera on na sferę finansową niemal wszystkich podmiotów w kraju – zaczynając od budżetu państwa, który finansuje te ogromne przepływy pieniężne, przez samorządy gminne zajmujące się jego obsługą operacyjną, polskie rodziny otrzymujące wsparcie w najważniejszej roli obywatelskiej jaką jest wychowanie przyszłych pokoleń, aż po przedsiębiorstwa prywatne i pozostałe jednostki samorządowe, również pośrednio uczestniczące w korzyściach tego programu.

Więcej szczegółów na temat finansów gmin oraz innych jednostek samorządu terytorialnego znaleźć można w Raporcie Rocznym 2016 – Sytuacja finansowa jednostek samorządu terytorialnego, opracowanego przez Agencję Ratingowa INC Rating.

Tagi: ,